Antrag der Medienkommission für den ordentlichen Bundesparteitag Dresden November 2009
Digitalisierung der Medien – Heraus- und Anforderungen an sozialdemokratische Medienpolitik
Die Digitalisierung – die Umstellung der Welt von analoger auf digitale Kommunikation – schreitet in allen gesellschaftlichen Bereichen voran und verändert Medien und die Medienlandschaft gravierend. Vor mehr als einem Vierteljahrhundert begann diese umwälzende Entwicklung mit der Verbreitung digitaler Güter (CD, DVD, CD-R), sie setzt sich seit zwei Jahrzehnten mit Internet und digitalisierten Rundfunkkanälen (DVB-T) fort.
Die Vorteile der digitalen Technik, Angebote unabhängig von Zeit und Ort zu nutzen, umfassende Hintergrundinformationen über lange Zeiträume abzurufen, der Kreativität und Individualität des Einzelnen Ausdruck zu geben und mediale Inhalte unter Aufwand geringster Ressourcen produzieren zu können, beschleunigen diese Entwicklung. Diesen Prozess verstehen wir auch als Chance für Demokratie und Partizipation.
Digitalisierung erzeugt keine neuen Medien, sondern verändert die Produktion, Distribution und Konsumption der bestehenden. Ob im Internet, Rundfunk, Print, Musik oder Film, die Frage der überzeugenden Inhalte entscheidet auch im digitalen Zeitalter alles.
Die publizistische Konkurrenz zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Medienanbietern war in der Vergangenheit Garant für ein hochwertiges Angebot. Das gilt ohne Einschränkung auch dann, wenn Dank Digitalisierung Interaktion, Zeitsouveränität und eine große Archivtiefe geboten werden können.
Spätestens die Einführung des i-phones hat verdeutlicht: Die klassischen Trennungen der Medien verwischen.
Dennoch wird immer noch systemisch gedacht und gesprochen. Vielfach reden wir immer noch von Print-Verlagen, obwohl es schon längst Medienhäuser sind, der öffentlich rechtliche Rundfunk ist spätestens seit dem 12. Rundfunkänderungsvertrag auch ein Online-Unternehmen, die Landesmedienanstalten verlangen von jedem Internetanbieter, er ein Audio/Videosignal für mehr als 500 Nutzer gleichzeitig anbieten kann, eine Rundfunklizenz.
Demokratie braucht starke Medien – Medienpolitik wird immer stärker zur Gesellschaftspolitik
Medien spielen eine wichtige und grundlegende Rolle für das Funktionieren einer Demokratie. Es bleibt unverändert der Verfassungsauftrag an den Gesetzgeber, durch die Gestaltung der Medienordnung die freie Meinungsäußerung und die ungehinderte Informationsbeschaffung für die Bürger zu gewährleisten (Art. 5 GG). Gleichzeitig soll durch eine effektive Aufsicht darauf geachtet werden, dass die getroffenen Regelungen und Vereinbarungen (Kinder- und Jugendschutz, Wahrung der Menschenwürde) eingehalten werden.
Digitalisierung verändert sowohl die Herstellungsverfahren als auch das Konsum- beziehungsweise Nutzungsverhalten. Da die Grenzen zwischen Massen- und Individualkommunikationsmitteln verschwinden, verändern sich auch die Anforderungen und Inhalte der Medienpolitik, so dass Regulierungsmöglichkeiten und Regulierungsformen in der Medienpolitik neu diskutiert werden müssen.
Fragen des Jugendschutzes beispielsweise betreffen alle Trägermedien; lediglich die Instrumente sind unterschiedlich. Wer hat mehr Macht, T-online mit 318.267.924 visits oder die Bild am Sonntag mit einer Druckauflage von ca. 2 Millionen? Wie hoch ist die Meinungsmacht von Facebook in Relation zu RTL? Wie praktiziert man Jugendschutz, wenn – anders als bei linearen Programmen in Echtzeit oder Druckerzeugnissen am Kiosk – die herkömmlichen Instrumente wie Sendezeitbeschränkungen versagen, weil Nutzer und Nutzerinnen sich zeitsouverän in den Tiefen des Netzes tummeln können und Altersangaben nicht selten nur den Charakter von unverbindlichen Erklärungen haben. Darf die Freiheit im Netz grenzenlos sein oder beginnt die Zensur schon bei den Bestrebungen an, wenigstens Kinderpornographie einzudämmen, wie die Piratenpartei und ihre Anhänger meinen?
Erreichen die klassischen Zählmethoden wie die MA Analysen beim Radio noch alle relevanten Zielgruppen, wenn viele Hörer unter 25 nur noch mit Handys telefonieren und darüber auch Radio hören?
Darüber hinaus treten zwei für die gesellschaftliche Rolle der Medien wichtige Phänomene auf. Zum einen die stärkere Autonomie des Individuums in der Auswahl seines Medienkonsums, also wann und wo welche Inhalte genutzt werden. Zum anderen die Tendenz, Inhalte nicht nur zu konsumieren, sondern selbst sowohl zu kreieren als auch zu verbreiten und damit (in alter Terminologie) als Sender zu agieren.
Die künftige zusätzliche Herausforderung besteht darin, allen Teilen der Bevölkerung Zugang zur wachsenden Informationsvielfalt und damit zu chancengleichen Lebensbedingungen zu garantieren.
Digitale Spaltung überwinden
Wenn künftig der Zugang zur Informationsvielfalt eine entscheidende Herausforderung ist, gilt es, die digitale Spaltung der Gesellschaft in (schnelle) breitbandversorgte und in nicht versorgte Bevölkerungsgruppen zu beseitigen und im Zuge der weiteren technischen Entwicklung zu verhindern.
Neben der Nutzung von Kommunikationsdiensten an einem festen Standort nimmt die mobile Nutzung zu. Der Mehrwert von ortsungebundener Kommunikation wird verbunden mit innovativen Endgeräten und fallenden Preisen in den nächsten Jahren zu einer Verbreitung in weiten Teilen der Bevölkerung führen. Die unaufwändige zeit- und ortsunabhängige Kommunikation many-to-many wird große Auswirkungen auf die gesellschaftliche und auch die im engeren Sinne politische Meinungsbildung haben. Daher ist eine technisch bedingte Abkopplung von Regionen unbedingt zu vermeiden.
Weiterhin müssen in einer digitalisierten Medienwelt auch Fragen der gerechten Entlohnung, der sozialen Absicherung oder der Berufsbilder des Journalismus beantwortet werden.
Es bleibt dabei: Auch in der digitalen Welt entscheiden die Inhalte
“Content is king” – das gilt auch in der digitalen Welt. Inhalte, die die Vielfalt der Meinungen zum Ausdruck bringen, machen die besondere Rolle und Funktion von Medien aus. Vielfalt zu sichern und zu gewährleisten ist und bleibt Kernaufgabe von Medienpolitik. Dass die Steuerungsmöglichkeiten hier begrenzt sind, liegt in der Natur der Sache. So kann der Staat mit Gesetzen und Regulierungsbehörden verhindern, dass bestimmte Entwicklungen eintreten. Der Staat kann aber keineswegs erzwingen, dass bestimmte Inhalte entwickelt bzw. produziert werden. Den öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern kommt deshalb auch künftig eine besondere Verantwortung zu. Aber: “Der Auftrag an den Gesetzgeber zur Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit gilt nicht nur für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, sondern ebenso für den privaten Rundfunk.” (BVerfG, 12. März 2008). Vielfältige Inhalte zu produzieren, ist auch Pflichtaufgabe der Privaten. In einer Zeit, in der klassische Finanzierungsstrukturen wegbrechen, sind zusätzliche Anreize sinnvoll, damit private TV-Veranstalter ihrer öffentlichen Aufgabe nachkommen können. In diesen Kontext gehört auch die Stärkung von Produzenten und Urhebern. Die Frage, wie und wer in Zukunft die Inhalte, die Öffentlichkeit herstellen, finanziert, steht ganz oben auf der medienpolitischen Tagesordnung. Die Inhalte, die über das Internet-Protokoll verbreitet werden, sind ebenfalls relevant. Hier entstehen neue gesellschaftliche Debatten, die einen wichtigen Beitrag für die politische Kommunikation und öffentliche Meinungsbildung leisten.
Digitalisierung des Rundfunks und der Verbreitungswege
Nach ständiger Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichtes – die mit den Entscheidungen zur Rundfunkgebühr vom 11. September 2007 und zum hessischen Privatrundfunkgesetz vom 12. März 2008 von beiden Senaten des Gerichtes in jüngster Zeit nochmals betont wurden – zielt der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet. Es ist Aufgabe der Politik, die Rahmenbedingungen zu schaffen, die Qualitäts- sowie Anbieter- und Angebotsvielfalt im Rundfunk möglich machen. Dies gilt gerade angesichts der grundlegenden Veränderungen, die der Rundfunk im Zuge der Digitalisierung erfährt. Mit seinen aktuellen Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht diese Grundsätze erneut bekräftigt und festgestellt, dass „gesetzliche Regelungen zur Ausgestaltung der Rundfunkordnung nicht durch den Wegfall der durch die Knappheit von Sendefrequenzen bedingten Sondersituation entbehrlich geworden sind“ und dass sich dies „im Grundsatz durch die technologischen Neuerungen der letzten Jahre und die dadurch ermöglichte Vermehrung der Übertragungskapazitäten sowie die Entwicklung der Medienmärkte nicht geändert“ habe.
Mit der Digitalisierung einher geht eine zunehmende Konvergenz der Inhalte und Verbreitungswege. Damit verbunden sind das Auftreten neuer Anbieter und eine Diversifizierung der Märkte, besonders im Bereich der Spartenprogramme. Die Digitalisierung bringt aber vor allem einen grundlegenden Wandel der Mediennutzung; gerade die jüngeren Generationen haben gänzlich andere Rezeptionsgewohnheiten. Individuelle und umfangreiche Auswahl sowie zeit-, orts- und netzunabhängige Nutzung bestimmen zunehmend deren Erwartungen an die Medienanbieter. Wenn die Medien auch weiterhin ihre gesellschaftswichtige Funktion erfüllen sollen, ist eine an Nutzerinteressen, nicht an Verwertungsinteressen einzelner Gruppen privater Medienanbieter ausgerichtete Medienpolitik erforderlich.
Aus Sicht der Medienkommission ist im Zusammenhang mit der Digitalisierung ein besonderes Augenmerk auf die neu hinzukommenden Anbieter zu richten: Dies betrifft insbesondere die zu beobachtende Rollenveränderung der (Breitbandkabel- und Telefon-)Netzbetreiber von reinen Infrastrukturanbietern hin zu Inhalteanbietern. Die Digitalisierung ermöglicht neue Geschäftsmodelle mit denen klassische Telefonie, Internet und Rundfunk gebündelt und aus einer Hand angeboten werden. Dies führt – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der nicht unbegrenzt verfügbaren Mediennutzungszeit und des jeweiligen Medienbudgets des Verbrauchers – dazu, dass diese „Bündelangebote“ letztlich auch über die zur Verfügung stehende Vielfalt der Angebote entscheiden. Neuere Untersuchungen belegen, dass das lineare Fernsehen trotz des wachsenden Online-Konsums nicht an Akzeptanz verliert. Kommunikationsstrategien und Geräteindustrie sind daher zunehmend auf die Entwicklung von Hybridgeräten ausgerichtet. Die Ausweitung von TV in HD-Qualität verstärkt diese Tendenz, zumal auch der Videotext sich ungebrochen insbesondere bei den unter 50-Jährigen großer Beliebtheit erfreut.
Mit dem 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag haben die Länder erste Regelungen zur Belegung der Plattformen und zur Sicherung eines diskriminierungsfreien Zugangs der Anbieter auf den Weg gebracht. Zu prüfen wird sein, ob diese rechtlichen Vorgaben einen hinreichenden Schutz der Angebots- und Anbietervielfalt sicherstellen, oder ob es – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der zunehmenden crossmedialen Beteiligungen und Verflechtungen – weitergehender Regelungen bedarf.
Der Mensch steht im Mittelpunkt
Für die erfolgreiche Entwicklung des digitalen Rundfunks – und dies gilt sowohl für Hörfunk wie für Fernsehen und sowohl für die öffentlich-rechtlichen Anbieter wie auch die privaten Rundfunkanbieter – ist es entscheidend, dass sich die Nutzerinnen und Nutzer die Chancen der Digitalisierung zunutze machen können. Nur so wird es eine verbraucherorientierte und wirtschaftlich erfolgreiche Digitalisierung geben, die die Zukunftsfähigkeit des Medienstandortes Deutschland sichert. Ein zentrales Problem bei der Fortentwicklung der Digitalisierung ist es, dass der potenziell und sicher in manchen Angebotsbereichen auch real vorhandene Mehrwert der Digitalisierung bislang nicht ausreichend als Anreiz für die Verbraucher gewirkt hat, auf die digitale Technik umzusteigen. Dadurch sind sowohl neue digitale Angebote wie auch der Adressatenkreis beschränkt geblieben ist.
Die bislang gescheiterte Einführung des DAB-Standards ist ein Beleg dafür, dass die Digitalisierung kein Selbstläufer ist. Auch der bisherige Verlauf der Diskussion und des Pilotprojektes zur Einführung des mobilen Fernsehens (Handy-TV) machen das deutlich. Die Verfügbarkeit einer leistungsfähigen Technik allein reicht nicht aus, um ein neues Mediensegment zu etablieren. Die Digitalisierung des Rundfunks kann nur dann erfolgreich sein, wenn es den Anbietern gelingt, einen Zusatznutzen der neuen Technik zu realisieren, der die Verbraucherinnen und Verbraucher von den Vorteilen überzeugt.
Digitalisierung: Chancen für den Rundfunk nutzen
Für den Rundfunk eröffnet die Digitalisierung neben einer deutlichen (technischen) Qualitätsverbesserung eine Vermehrung der Übertragungskapazitäten und damit den Vorteil zielgruppenspezifischer und grundsätzlich adressierbarer Angebote. Die daraus entstehenden neuen medienpolitischen Herausforderungen müssen gelöst werden. Ein Programm verschlüsselt anzubieten und Inhalte für den Endkunden adressierbar zu machen, ist ein grundlegendes Geschäftsmodell in der digitalen Welt. Aufgabe der Medienpolitik wird es in Zukunft sein, den Zugang (technisch wie finanziell) und die Auffindbarkeit auf den unterschiedlichen digitalen Plattformen so zu regulieren, dass beides möglich bleibt: Die Verschlüsselung für den, der sie will und braucht, und die Verbreitung eines unverschlüsselten Signals für den, der darin sein Alleinstellungsmerkmal sieht, beispielsweise der gebührenfinanzierte öffentlich-rechtliche Rundfunk.
Neben die klassischen Rundfunkverteilwege Kabel, Satellit und Terrestrik tritt vor allem DSL als neuer Übertragungsweg für Rundfunk. Das konvergente und digitale Medienumfeld hat zu einer erheblichen Intensivierung des Wettbewerbs der Infrastrukturen um Endkunden und Inhalte und damit zu veränderten Marktverhältnissen und Geschäftsmodellen bei allen Marktakteuren geführt.
Während das analoge Angebot im Kabel aufgrund der Kapazitätsknappheit auf rund 32 Fernsehprogramme beschränkt war, haben die großen Kabelnetzbetreiber durch die Investitionen in die Digitalisierung Raum für mehrere hundert neue TV Sender, HDTV und On demand Produkte geschaffen. Die Vervielfachung der Übertragungskapazitäten führt auch zu einer neuen Wettbewerbsarena für die Sender. Im analogen Zeitalter konkurrierten Programmveranstalter um knappe Sendefrequenzen. In der digitalen Welt konkurrieren die Plattformbetreiber um attraktive Inhalte. Um bestehende Endkunden an ihre Plattform zu binden und neue Kunden zu gewinnen, müssen die Plattformbetreiber eine möglichst große inhaltliche Vielfalt anbieten – nur so können sie im Infrastrukturwettbewerb erfolgreich sein.
Um sich als Triple Play-Anbieter am Markt zu etablieren und den Infrastrukturwettbewerb mit den Telekommunikationsunternehmen anzutreiben, haben die Kabelnetzbetreiber in den vergangenen Jahren erhebliche Investitionen in die Modernisierung ihrer Netze getätigt. Auf diese Weise bekommen bis Mitte 2009 rund 24 Mio. Haushalte – das entspricht 60% aller deutschen Haushalte – einen Hochleistungsbreitbandzugang über das TV-Kabel. Mit Bandbreiten von über 30 MBit/s schaffen die großen Kabelnetzbetreiber daher auch die technischen Voraussetzungen für eine breite Nutzung der interaktiven Zusatzdienste (z.B. maxdome, RTL now, Zattoo oder ZDF-Mediathek). Es zeigt sich, dass die Investitionen sowohl in Bezug auf den Erfolg von Internet und Telefonie als auch in Bezug auf den Digitalisierungsgrad überall dort besonders erfolgreich sind, wo das Kabelnetz integriert ist und keine Trennung zwischen den unterschiedlichen Netzebenen (NE 3: Verteilnetze; NE 4: Hausnetze) besteht. Zwischen 2006 und 2008 konnten die Kabelnetzbetreiber die Digitalisierungsquote von 15,2% auf 21% steigern. Bei näherer Betrachtung zeigt sich jedoch, dass die Digitalisierungsquote weitaus höher sein könnte, wenn man die Zersplitterung der Netze überwinden würde: In den Regionen, in denen die Netze weitgehend integriert sind, liegt der Grad der Digitalisierung zum Teil über 30%; in den Regionen, in denen eine Unterteilung in Netzebene 3 und 4 noch besteht, zum Teil unter 10 %. Das zeigt, dass man sich in Zukunft verstärkt dafür einsetzen muss, die Zersplitterung der Kabelnetze zu überwinden, um die Digitalisierung weiter voranzubringen und einen Infrastrukturwettbewerb auf Augenhöhe mit den großen Telekommunikationsunternehmen, aber auch dem Satelliten zu ermöglichen.
Fairer Interessenausgleich: Eine Dividende, von der alle etwas haben
Zukunftsorientierte Medienpolitik muss auch die zukünftige Nutzung des durch den Umstieg von der Analog- auf die Digitaltechnik freiwerdenden Frequenzspektrums in den Blick nehmen. Einerseits könnte das frei werdende Spektrum vom Rundfunk genutzt werden – etwa für die terrestrische Ausstrahlung von wesentlich mehr Programmen oder für die Ausstrahlung in besserer Qualität und mit interaktiven Diensten. Andererseits sind im betroffenen UHF-Band mobile und feste Funkanwendungen ebenfalls kostengünstig möglich. Auch wenn beispielsweise Untersuchungen des Heinrich-Hertz-Instituts Berlin belegen, dass es durch eine neue Nutzung der Kanäle 61 bis 69 durch Mobilfunkanwendungen zu Störungen für den Rundfunkempfang sowohl im Bereich DVB-T als auch im Bereich der Kabelverbreitung kommen kann.
“Das Radio ist tot. Es lebe das Radio.” Die Zukunft des Radios ist auch digital
Zu fragen ist: Braucht es noch eine digitale terrestrische Radioverbreitung, etwa mit Hilfe der jetzt sogenannten „DAB-Systemfamilie“? Die orläufige Antwort lautet: Ja, denn ein erheblicher Teil der Radionutzung findet draußen und unterwegs, insbesondere im Auto statt. Bis das Internet auch in der Fläche so mobil nutzbar sein wird, dass es überall wie der heimischen DSL-Anschluss funktioniert, wird es noch lange dauern und es hängt von vielen Faktoren ab. Das könnte die Marktlücke für eine digitale Terrestrik sein.
Die Strategie könnte also lauten: drinnen Internet, draußen Broadcast, ergänzt von mobilem Internet. Also eine „hybride“ Radioversorgung für „hybride“ Endgeräte, die künftig sowieso mehrere Verbindungen in die Außenwelt knüpfen werden, von Mobilfunk über WLAN bis Broadcast. Das haben viele Handys schon heute.
Ob das digital-terrestrische „overlay“-Sendernetz mit der DAB-Systemfamilie oder einer anderen Technik realisiert wird, ist fast schon zweitrangig. Für das neue DAB in Band III spricht, dass
• die Geräteindustrie inzwischen soweit ist,
• die Autos endlich technisch für den Frequenzbereich vorbereitet werden
• und sich doch eine breite Nutzung der Technik in Europa abzuzeichnen scheint. Dagegen spricht, dass die DAB-Systemfamilie technisch nicht mehr taufrisch ist und sich andere Möglichkeiten bieten könnten.
Und was ist mit UKW? Davon sollten wir die Finger lassen – rhetorisch wie praktisch. Über 300 Millionen Endgeräte, lange Lebenszyklen der Geräte (und zum Beispiel der Autos, in die sie eingebaut sind) und dazu noch das Ganze als ökonomische Grundlage des kommerziellen Radios in Deutschland – daher ist es keineswegs klug, dies zur Abschalt-Disposition zu stellen.
Was wir brauchen ist also eine Mehrwege-Verbreitungsstrategie für das Radio. Und wir brauchen attraktive Produkte, die zum Zuhören einladen. Dabei sollten wir auch keinen dogmatischen Bogen um DVB-T machen und dessen ergänzende Nutzung diskutieren. Dort locken rund 15 Millionen Empfangsgeräte, die alle einen “Radio”-Knopf haben. Damit wären wir dann bei der Triebfeder des relativen Markterfolgs von DAB in Großbritannien: attraktive neue, nur digital empfangbare Programme, deren erster Erfolg auf anderen digitalen Verbreitungswegen als DAB stattfand, einschließlich DVB-T, das in England “Freeview” heißt. Und diese Programme waren im zweiten Schritt Kaufanreiz für ein DAB-Radio.
Unser Ziel: Breitband für alle
Eine bessere Versorgung mit breitbandigem Internet ist ein wichtiges Ziel. Eine gerechte Verteilung der so genannten „digitalen Dividende“ wird die freiwerdenden Kapazitäten nicht in vollem Umfang als Erbgut der bisherigen Träger ansehen oder gar ungenutzt brach liegen lassen. Auch hier setzt sich der Gestaltungsauftrag des Gesetzgebers aus der analogen Welt in der digitalen fort. Das bewährte System der Must-Carry-, Can-Carry- und Not-Must-Carry-Regelungen kann eine Richtschnur für die Lösung dieses Problems sein.
Bei all diesen Entscheidungen sind die nationalen Bedürfnisse, Erfahrungen, Gewohnheiten und Erwartungen von besonderer Bedeutung. Sie werden geprägt durch den Entwicklungsstand und die Besonderheiten unseres Mediensystems. Allen Versuchen der EU, die Entscheidungsmacht der Mitgliedstaaten zu beschränken, ist daher ein deutliches Nein entgegen zu setzen.
Wir brauchen: ein Forum Netzpolitik
Im Netz trifft sich alles und treffen sich alle. Das bedeutet auch, dass wir unsere Arbeitsstrukturen verändern müssen. Es gilt, die unterschiedlichen Kompetenzebenen zusammenzubringen und unsere sozialdemokratischen Vorstellungen in einem gemeinsamen Forum Netzpolitik zu erarbeiten. Der SPD-Parteivorstand beauftragt deshalb die Medienkommission, ein Forum Netzpolitik zu etablieren. “Dieses soll als zentrale Plattform für netzpolitische Diskurse dienen und den know-how-Austausch zwischen den Parteigliederungen und -ebenen erleichtern.” Auf dem nächsten ordentlichen Parteitag sollen die Ergebnisse der Arbeit des Forums vorgestellt und beraten werden.
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